社会保障资金

论公民社会保障权的实施成本及其控制

　　庞凤喜

　　2012-06-0122:41:44来源：《中南财经政法大学学报》2011年第1期

　　摘要：社会保障权是现代社会公民的一项基本权利，为公民提供社会保障是现代政府的当然职责，但公民社会保障权的实现，需要消耗巨额公共资源。广义上讲，公民社会保障权的实施成本，主要包括直接支付成本、管理成本与转制成本。其中，社会保障权实施的管理成本应属于社会保障制度建设的基础问题，本文在对社会保障权实施的管理成本影响因素进行实证分析的基础上，提出了降低公民社会保障权实施成本的基本思路与政策建议。

　　关键词：社会保障；社会保障权；实施成本；成本控制

　　社会保障权是现代社会公民的一项基本权利，为公民提供社会保障是现代政府的当然职责，而社会保障的实施与公民社会保障权利的实现，无疑需要消耗巨额公共资源。但遗憾的是，在我国社会保障事业已建设２０多年，社会各界对这一重大的理论与实践问题仍然缺乏足够重视，由此也使得我国社会保障权利实施成本的控制问题几乎成为研究与决策的盲点。社会保障权利实施成本的高低，在很大程度上将决定着社会保障资金的使用效率、资金安全与公共压力，并决定着公民社会保障权利的实现程度。在当前我国整个社会未富先老，社会保障覆盖面正加速扩展，且需要更快扩展、更高水平保障的现实经济社会环境下，如何在继续加快社会保障制度建设的同时，进一步降低社会保障权的实施成本，以提高社会保障资源的使用效率，增强社会保障制度实施的可持续性，并确保公民社会保障权的实现，是当前亟待解决的问题。

　　一、文献回顾

　　从国际社会来看，自２０世纪５０年代以来，社会保障事业得到迅猛发展，但由于２０世纪７０年代发达国家普遍遭遇了社会保障的财务危机，以及各国社会保障制度建立后因较高的社会保障税（费）水平而引致的一系列负面效应，如“社会保障资金不足→税收补贴增加→社会保障缴款增加→劳动力价格提高→产品竞争力下降→失业压力加大→社会保障成本增加”的恶性循环，因此，近年来国外对社会保障制度的研究实际上大都与社会保障制度实施中的宏观成本与微观成本相关。

　　一是从分析社会保障制度实施所产生的负效应角度，反思这种以高税收为后盾并牺牲效率的高福利存在的意义，但研究中也意识到社会保障制度与社会保障税（费）制度的改革将带来政治、经济等各种风险，因而认为福利国家的社会保障制度改革不是一蹴而就的。二是从建立社会保障制度的不同国家的民众都负担沉重的与劳动力有关的税（费）角度，探讨社会保障缴款的性质，以便对社会保障的政府责任与财政安排做出全面分析和考察。三是从实证分析的角度，对社会保障项目的效率与公平及管理成本进行评估，以便为社会保障政策调整及改革的路径选择提供参考依据。其中，对于公共养老保险制度和商业养老保险制度的比较研究，主要集中于运行效率与管理成本的差异分析，并由此引起了对公共养老保险私营化的讨论，以及对英国和俄罗斯征缴机构改革的关注。

　　同时，国外研究者普遍认为，近半个世纪以来，社会保障成本不断增加所导致的社会缴款和收费的相对快速增长，是社会保险和社会福利制度基本压力的一种反映，而且这种压力还会持续下去。由此认为，发达国家面对普遍遭遇社会保障财务危机的现实，不仅要有效筹集社会保障资金，而且还应合理有效降低社会保障成本，这将是大多数国家亟须解决的问题。

　　在国内，社会保障问题已日益成为全社会关注的焦点，成为我国政界、学界共同重视的热门课题，但国内学者的研究主要集中于：社会保障价值基础与必要性、社会保障中政府责任与资金安全性、社会保障筹资方式、社会保障模式选择等几个方面，而对于社会保障成本的研究则不多，涉及面也较窄。如李珍曾在借鉴智利等国家经验的基础上，提出了我国社会保障制度转型成本的消化方式。崔光营认为，税务机关征收社会保障资金具有专业优势，并且不需要另外组建征收队伍，由此可以每年可以减少数十亿元的社会保障资金的筹集成本。李雪筠认为，我国社会保障制度改革既有理论和实践都未能突破城市和农村两个独立的圈子，又造成了农村社会保障制度建设严重滞后的状况。建立农村社会保障制度必然要付出巨大的成本，包括推行成本和社会保障费用支出成本。

　　总体而言，国外已有的成果更多地将研究重点放在社会保障权实施成本的宏观层面。近几年英国、俄罗斯等国的改革实践，虽然已将一部分目光聚焦于微观层面的社会保障权实施成本，但受历史、体制等诸多方面的限制，其近年的研究成果也不多见。而国内的研究起步晚，研究者寥寥，且对管理成本这一微观层面的研究明显不足。对正处于社会保障制度建设起步阶段的我国来说，社会保障权实施的管理成本应属于社会保障制度建设的基础问题，因此，迫切需要花大力气进行研究。

　　二、社会保障权实施成本的构成及影响因素

　　与社会保障权作为现代社会公民的基本权利相适应，现代政府的一项义不容辞的职责就是对公民社会保障权利实施保障。在推进社会主义现代化进程的今天，我国正加速建设以社会保险、社会救助、社会福利为基础，以基本养老、基本医疗、最低生活保障制度为重点，以慈善事业、商业保险为补充，以期最终建立覆盖城乡居民的社会保障体系。而正由于公民社会保障权的实现需要耗费巨额的公共资源，并在很大程度上决定着社会保障资金的使用效率与公共资金压力，因此，对于社会保障制度及体系建设而言，明确社会保障权实施成本的构成及其影响因素是十分必要的。

　　广义上来讲，社会保障制度实施过程中的成本，或公民社会保障权利的实施成本，主要包括三个方面，其一，直接支付成本；其二，管理成本；其三，转制成本。其中，直接支付成本是指社会保险保障对象的直接给付成本，如养老金给付、医疗保险开支、失业、工伤与生育给付等。社会保险管理成本则主要包括六个部分：一是社会保障立法成本，即各职能部门为确立社会保障的相关规范而发生的资源耗费。具体包括社会保障立法的外部协调成本和社会保障立法的内部协调成本。前者是指社会保障立法过程中为确保正确处理国家与缴款者的分配关系而发生的资源耗费；后者是指社会保障立法作为一国立法体系和法律体系的一个组成部分，为确保与其他立法体系和法律体系建立和谐、均衡、有序状态而发生的资源耗费。二是社保税（费）征缴成本。包括社保征收机构设置的相关费用，以及社会保险登记、申报、参保、征缴和年检等所发生的费用；三是支付管理成本。包括社会保险待遇审核、认定和稽核费用；四是信息系统建设成本。包括社会保险机构建立社会保险管理信息系统所发生的费用；五是管理服务成本。包括社会保险机构为社会保险对象开展管理服务活动所发生的费用，如对失业人员进行再就业培训等；六是宣传成本。包括举办各种社会保险宣传活动所发生的费用等。转制成本则主要包括两个部分，一是改革前已退休职工的养老金来源问题；二是改革前参加工作的在职职工“个人账户”中积欠的“空账”如何补齐的问题。而狭义的社会保障制度实施成本主要是指管理成本。本文主要从狭义的角度展开研究，且主要研究社保税（费）的立法成本、征缴成本、支付管理成本与信息系统建设成本。显然，社会保障制度实施的管理成本的高低，取决于多种因素的影响。

　　１．社会保障缴款对象的实际状况。社会保障的缴款对象，也就是社会保障的税（费）源，是社会保障税（费）收入的最终出处。它从两个方面对社会保障税（费）征收成本产生决定性的影响。一是经济发展状况及职工收入水平。国际上通行的社会保障税（费）的征缴对象为工资性质的收入。个人缴费者，其缴费基数一般为个人每月实际的工资收入额；单位缴费者，其缴费基数一般为每月全部职工工资总额；自营人员和农民缴费者，其缴费基数一般为其每月（年）获得的事业纯收益或比照有关规定进行核定。而职工收入水平一般是由经济发展的总体状况所决定的。具体来说，在经济发达的国家和地区，职工收入水平高，缴费者总量多，且单位缴费数量大，这必然使得相对量的资金支出可以组织较多的税（费）收入；反之，在经济不发达的国家和地区，相同的税（费）征管成本只能组织较少的税（费）收入，甚至较高的税（费）成本也不及税源丰裕、集中的地区投入较少的税（费）征管成本带来的税（费）收入。二是社会保障缴费基数的构成内容及其易监控程度。缴费基数是计算社会保障税（费）收入额的基础，在缴费（税）率一定的情况下，是计算社保收入并决定缴费人负担最为重要的因素，也是影响单位成本—收益的重要因素。在国际社会，对在职人员来说，通行的社会保障税（费）的缴税（费）依据是其工资或薪金收入额，但实际上，除货币工资外，工资或薪金性质的收入，还包括雇主提供的汽车、住宿、休闲工具、教育开支等。显然，市场经济发达、劳动收入工资化、货币化程度高、税源易监控程度高的国家，不仅单位成本的收益高，而且监控成本也会低得多；反之亦然。

　　２．社会保障缴款的征缴体制。所谓社会保障缴款的征缴体制，是指社会保险资金的征缴机构设置、隶属关系和权力划分等方面的具体体系和组织制度的总称，其核心是征缴机构的设置。社保基金从企业、个人手中收缴至收入部门，既需要机构、人员等组织保障，也需要一系列制度保障，并需要有好的机制使组织机构与制度顺利运转。如果征缴部门分散，且各部门都建立自己的管理和操作机构，则不仅会造成管理部门分割，职能相互交叉，而且也提高了政策的运行成本。单以机构设置增加的直接成本为例，如果新设机构，则由此增加的征缴成本起码包括以下四个方面：一是人员经费开支；二是日常公务经费开支；三是设备购置费；四是基建费用。因此，尽管征缴机构的设置是保证社会保障征管工作正常运转的前提条件，但机构多少或合理与否无疑将直接影响社会保障征管成本的高低。

　　３．社会保障筹资依据、发放标准的统一性与规范性。社会保障通常被称为公民大众的“社会安全网”，其核心功能就是保障公民大众在遭受各种意外时的基本收入和基本医疗不受影响，从而消除其生活的后顾之忧。它既符合市场经济的基本要求，也是缓解收入分配差距，构建和谐社会效果最为直接也最为快捷的手段，并由此而成为现代政府的一项基本职责。因此，如果不同地区不同类型企业职工获得的社会保障待遇不同，不同地区、不同行业社会保障负担不同，则将不仅直接损害公平竞争的经济环境，而且也将严重损害社会公平，并将导致高昂的立法成本及社会保障待遇支付上的管理成本。

　　４．社会保险基金的管理模式。所谓社会保险基金管理模式，是指社会保险基金收入、支出、发放、运营、管理的组织建构。对于社会保障基金管理单位而言，存在组织系统共性的内部激励约束机制问题。为了保证社会保障基金管理的系统目标和社会目标相一致，基金收入、支出、发放、运营、管理的组织建构应该相互分离并相互制衡。具体来说，社会保障基金是根据非市场机制建立起来的，因此，它的收入和支出是由行政管理机构执行的。而收支两条线是行政性基金管理的共性，社会保障基金也不例外［1］。而基金运营的权利则一般应交给具有盈利性与独立性的市场部门。如果管理模式不科学，则不仅会造成社会保障资金管理效率的低下，而且极易导致社会保障资金的不合理和非正常损耗。

　　５．技术的不确定性及信息系统建设的投入方式。社会保障缴款收入的取得，作为一种非市场产出，与其他政府活动一样，其所需的技术经常是未知的，或者说，既使知道，也是明显地不确定和模棱２３两可的［２］（Ｐ４５）。尤其是在现代社会，新技术日新月异的背景下，更是如此。因此，这会使得税收征管成本中的设施成本，主要是计算机的硬件配备、软件开发成为影响社会保障征管成本的重要内容。同时，信息系统的建设的投入方式是统一、集中还是分散、分级，也是影响社会保障管理成本的重要因素。

　　三、社会保障权实施成本的实证分析

　　在我国，要完整地监控到社会保障权的实施成本究竟有多高，是一件非常困难的事情，但从我国目前社会保障收入、社会保障覆盖面与经办机构、经办人员等方面的支出对照来分析，我们仍不难得出我国社会保障管理成本高的结论。究其成因，主要在于以下几个方面：

　　１．税（费）源状况复杂，难以监控。市场化改革的深化，使得我国社会保障缴费主体、征缴对象日趋多元化，且数量大、性质复杂。具体来说，自我国的工作重心转入经济建设，且坚定不移地推进市场化改革以来，我国社会经济环境发生了重大的变化，其突出表现之一是：非公有制经济快速发展。据统计，截至２００６年年底，我国非公有制（不包括港澳台）注册企业为３１３０．４万户（含个体工商户），占全国企业总数９５．７％的比重；城镇非公有制经济从业人员占全国城镇就业人数比重的８４.０％［３］。理论上来说，凡获得应税收入者，均应计缴社保缴款，而２００７年仅城镇就业人员就多达２９３５０万人［４］。国家工商总局近期发表的报告显示，截至２００９年９月底，全国实有个体工商户２８２３.９４万户［５］，以每户３人计，仅个体工商户纳费（税）人就有８４００多万之众。而据２００９年１２月２５日公布的第二次全国经济普查主要数据中公布的就业情况来看，目前我国工业企业法人单位从业人员中，国有企业及国有独资公司仅占９.２％，而私营企业的占比高达４４.４％［６］。由此不难推测，我国社会保障纳（费）税人数量庞大，且低收入群体占比极大。而这些个体工商户及私营企业相对于大型国有企业而言，无论是工资性质收入信息的准确性，还是工资性质收入的水平都完全不可同日而语。不仅如此，我国还存在的一个突出问题是，工资薪金构成极为复杂。具体来说，传统计划经济体制下，我国长期实行低工资、高福利的政策，职工的货币化工资长期偏低。市场化改革后，我国工资制度逐渐实行货币化改革。但总的来看，我国目前货币性工资收入占整个工资性收入的比重仍然偏低。实际操作中，由于“工资总额”很难具体把握，因此，社会保障缴款计缴基数一般由各省劳动和社会保障厅、省统计局公布社会平均工资，使得具体计算口径与缴费基数都出现较大差异。也因此带来缴费基数不统一与缴费基数不实的问题，以及监控成本高昂的问题。

　　２．征缴体制不合理，人为加大了征收成本。我国《社会保险法》已于２０１０年１０月２８日由第十一届全国人民代表大会常务委员会第十七次会议正式通过，但在２０１１年７月１日正式实施前，我国现行社会保障征缴体制是通过《社会保险费征缴暂行条例》予以规定的。该条例规定社会保险费的征收机构由省级人民政府规定，即既可以由税务机关征收，也可以由社会保险经办机构征收。这使得当前我国出现了四种社会保险费征缴体制：即社会保障经办机构全责征收；地税部门全责征收；地税部门非全责征收；社保部门与税务部门分别征收。由此也形成了我国独特的社保资金征收的极不合理的征缴体制。这种做法无疑要付出高昂的征缴成本。而正因为征缴体制的不科学所带来的困扰，近些年英国和俄罗斯已专门进行了社会保障征收机构、费税转换的调整与改革，以进一步理顺征缴体制。

　　案例一：英国将社会保障部的征收机构并入税务署。

　　１９９９年以前，英国的社会保障缴款由社会保障部的代理机构负责征收，并记录投保人的社会保障缴款情况，征收后交给社会保障基金会。同时，也负责征收法定医疗保险、法定产妇医疗保险和可协议退出的国家收入相关养老金计划的社会保障缴款。这些征收代理机构共雇佣工员工８０００人。１９９８年１１月２５日，英国上议院在社会保障缴款议案（ＴｈｅＳｏｃｉａｌＳｅｃｕｒｉｔｙＣｏｎｔｒｉｂｕｔｉｏｎｓＢｉｌｌ）中提出，应更好提供服务和方便纳税，税务署和财政部负责社会保障基金的管理和监控［７］。英国皇家财政部认为，将原社会保障部的社会保障缴款征收代理机构及其职能并入税务署的优势在于：第一，将使税收和社会保障缴款的政策目标更加一致，有助于实现政府的长期目标；第二，通过同一个组织征收税收和社会保障缴款，使企业和其他纳税人不必分别缴纳而有助于降低纳税人负担；第三，有助于减少偷漏税行为，更好地利用征收资源，从而实现纳税公平；第四，两部门合并能充分利用征管资源提高服务质量，给纳税人税款缴纳提供方便，进而提高征收效率；第五，随着时间的推移，将使税收制度和社会保障缴款原则的统一变得更加容易；第六，两部门合并将精简一些机构（合并后约减少２００个工作岗位，其解决途径是员工辞职和退休），从而降低征收成本［８］。

　　案例二：俄罗斯养老金“费改税”，征收机关由原来的社会保障部门改为税务部门。

　　２０００年８月５日，普京签署新的《税法典》，将原来的三种国家预算外基金即退休基金、社会保险基金、强制医疗保险基金合在一起，改为征收统一社会税。该税种于２００１年１２月３１日俄罗斯联邦第１９８号法律通过，２００２年１月１日起正式施行。至此，俄罗斯养老保险的缴费形式发生了较大变化，即养老保险费由改革前的缴费形式变为以统一社会税形式缴纳。统一社会税属于联邦税，实质上类似于通常意义上的社会保障税。该税的开征，标志着俄罗斯自１９０３年开始实行的社会保障系统的巨大转变［９］。相应地，征收机关由原来的社会保障部门改为税务部门。而其所以做这种变革，至少有以下两个方面的原因。一是认为由税务部门征收可有效降低征收成本。改革前，俄罗斯四分之三的社会基金管理机构自己征收社会保障金，由于各险种均独立征收缴款，造成了许多重复性的工作。以养老基金为例，该基金通过一个由约２４００个分布于全国各地的办公机构组成的网络进行税款征收。各基金会既要负担为征收保障缴款而支付成本，又要检查雇主是否缴纳了适当的缴款。因此，这种方法因征收成本较高、征收效率较低而受到批评。而利用税务部门征收最重要的社会保障资金———养老保险金，有利于及时、足额征收资金，并降低征收成本［１０］。二是由税务部门征收有利于提高征缴力度。在俄罗斯，经济转轨带来了经济的结构性调整，大量的劳动者从国有部门转移到非国有部门，原来独立分散管理征收的各基金管理机构无法对非国有部门的缴费实行强有力监控，加上企业不配合以及财务上的困难，使养老基金很难做到缴款的应收尽收，从而引起大量偷逃缴费现象的发生。而利用税务部门的力量，可以有效地实施监控，提高征缴力度。

　　３．社保基金管理模式不科学，社保资金征缴机构设置灵活、混乱。由于传统的行政管理体制的影响，目前，我国实际参与社会保障基金管理的机构，除了劳动和社会保障部门之外，还有人事、民政、金融、卫生、计生、财政、全国总工会等部门。多元化的管理体制形成了部门分割、地区分割、城乡分割、不同所有制分割的局面，严重影响了资金统筹能力，也极大地增加了管理成本。单以社会保障征缴机构设置为例，作为行政执法机关，各级社保经办机构必须在法律规定的范围内实施行政行为，但由于我国迄今无统揽社会保障机构设置的相关规范，因而使得我国社会保险费征收中，除税务机构以外的社保经办机构设置过于灵活、混乱。在县经办机构的设置中，存在的两个突出问题：一是各县（区）经办机构的内设机构名称、设置、规格、职能等不统一。有的按险种设置，有的按业务流程设置，有的既不按险种也不按流程设置，造成业务经办环节多、行政沟通困难、费用成本加大、政策贯彻受阻。二是在社保机构自行征收社保费的情况下，随着社会保障覆盖面的扩大，社会保障力度的提高，人员编制紧张状况日益凸显。据统计，截止到２００６年年底，经办机构总数达到７４５５个，工作人员达到１２．５万人［１１］。截止到２００７年年底，全国社会保险经办机构总数７４３４个，尽管比上年末减少２１个，但工作人员达到１２.９万人，比上年末增加４３４９人［１２］，增长约３.５％。且即使如此，仍明显地感觉到人员编制紧张、社保机构能力不足。据贵州省安顺市社保局的统计，全市社会保险经办机构现仅有１３６人，人均要管理参保职工４８００人，为２２００名参保职工建立个人账户，收缴保险费２６０万元（不含各级财政拨款和中央转移支付）［１３］。而据有关部门的预测，到２０２０年，我国养老保险参保人数约为９．１１亿，医疗保险参保人数约为１４．５亿，失业保险参保人数５.２８亿，工伤保险参保人数９.１１亿，生育保险参保人数３.５１亿，将需要在编人员７２.８万［１４］。显然，继续按现有思路发展机构，则机构设置和人员的膨胀将是极为惊人的。

　　４．社会保障筹资缺乏法律的统一性，加大了立法成本。由于我国迄今未形成全国规范、统一的社会保障制度，因此，在国家出台《社会保险费征缴管理暂行条例》后，为具体落实中央政策精神，从省到县各级地方政府又不得不出台地方社会保险费征缴管理暂行办法，且往往还需要就“五费”是否合征、合征的具体办法、社会保险费征管工作考评等在全国带共性的问题重新调研和协调。目前我国社会保障基金的筹集办法和比率处于各地区、各部门、各行业自行制定的制度分割格局，因而呈现出各部门、各地区、各行业的缴费标准各异，费率差别悬殊，负担不均，其背后则是高昂的立法成本。

　　５．信息化系统建设中，硬件更新速度快，软件开发各自为战。在我国，２０世纪９０年代以前，公共管理手段主要借助于手工操作。计算机系统硬件、软件、文印系统等设施成本的购置、维护、开发成本比较低，而９０年代以后，我国社会管理借助计算机管理手段的比重大幅度上升。但总体来讲，我国目前使用这种技术手段的时间尚短，要通过计算机达到征管手段信息｀化的理想状态，还有很长的路要走。而当前计算机硬件的快速更新与软件的不断推陈出新已经成为加大社保资金筹集、征管成本的重要因素。况且，由于缺乏统一的规划，我国各地区、各部门、各行业信息应用系统建设一直存在自成体系、重复开发、功能交叉、信息不能共享，设备、网络利用率低的问题，也在较大程度上造成了人、财、物的巨大浪费。

　　四、社会保障权实施成本控制的基本思路与政策建议

　　总的来看，社会保障权实施成本的控制，主要应从各级政府之间、政府各相关部门之间的责任划分、权力制衡、社会保障基金筹资方式、社会保障基金管理模式、管理机制等方面着手，理顺社会保障管理体制、机制与制度等。但从当前来看，首先应从以下几个方面着手改革：

　　１．尽快在全国范围内统一社会保险对象、保险内容、保险标准。我国目前进行的地区性的社会保障，不是真正意义上的现代社会保障，不能充分起到分散风险和财富再分配的作用，也很难顺利地操作下去。不仅如此，社会保障负担率的巨大差异必然影响企业的公平竞争地位，并进一步加大“马太效应”的程度。此外，社会保障制度的不统一，也是导致社会保障立法成本高昂的源头之一。而社会保险资金在全国的统收统支是制度统一的前提和基础，没有基础养老等保险的统收统支，制度统一就难以实现。因此，尽快在全国范围内统一社会保险对象、保险内容、保险标准，并明确核定方法及程序十分必要，这也是降低社会保障管理成本的重要渠道。

　　２．尽快完善社会保障基金的管理模式，结束社会保障征缴体制的“二元”结构。借鉴国际上社会保障基金管理模式的发展趋势，从我国实际及确保社会保障基金的安全与增值的基本目标出发，未来我国的社会保障基金管理应采用基金收入、支出、发放、运营、管理的组织建构相互分离与相互制衡的分离制衡式社会保障基金管理模式。在分离制衡式社会保障基金管理模式中，基金筹措归国家税务部门，基金支出认定归社会保障部门，基金发放归银行部门，基金增值归相关的市场部门，基金管理归财政部门［１５］。其中，在社会保障基金筹集征收环节中，应尽快明确税务部门为社会保险费唯一征收主体，并制定社会保险费征缴的强制执行、保全及处罚措施，科学合理设定税务部门的职责。这种分离制衡式社会保障基金管理模式，既能有效地建立起社会保障基金管理的约束激励机制，又能够实现社会保障基金筹资模式与管理模式的衔接统一，还能够形成内外结合的相互制衡监督管理体系，并可以有效地降低管理成本。

　　３．尽快将社会保障缴款作为一个特殊税种纳入税收征管体系中。社会保障缴款以工薪阶层为纳税（费）人，以工薪所得为税（费）基，不仅与个人所得税税基具有本质上的同一性，而且二者的负担归宿均为劳动者，且都难以转嫁。同时，由于社会保障缴款中雇工应缴纳的部分由雇主在支付工资时扣缴，因而在方式上与个人所得税的预扣代缴制也是相同的。此外，二者的相关性还使得通过个人所得税可以在一定程度上解决社会保障缴款制度上的问题。如通过对个人所得税“勤劳所得宽免额”的提高，可以在一定程度上改善那种大部分社会保障缴款负担落在低收入阶层的情况。正是由于二者税（费）其本质上的同一性，因此，将社会保障缴款作为一个特殊税种纳入税收征管体系中，由同一套机构对税务登记、社保登记、人员参保信息管理、个税信息管理、人员账目信息管理、人员参保登记信息、人员账目入库信息、个人支付单位信息、个人全员全额收入明细、个人险种信息、个人社保费征缴明细等统筹管理，实现对社会保险费征缴的管理控制，既是可行的，也是极为有效的。

　　４．进一步规范工资制度。工资性收入是计缴社会保障缴款的基数，其大小与易监控程度决定着具体税（费）种税（费）基的宽窄与税（费）率的确定，也决定着一国对所得课税的普遍性与易操作性。因此，迫切需要进一步规范工资制度。具体来说，一是货币化程度高的工资一般会高于货币化程度低的工资，因而更有助于筹集尽可能多的社会保障金。二是较宽的社会保障税（费）税（费）基有助于降低社保金的征收率，而低的社保金征收率一方面可减少纳税人少报工资总额现象，维护公平负担，另一方面也有助于减少新课税纳税人的“逆选择”现象。三是工资的货币化、市场化将使得收入更加透明。在政府完全建立起全国统一的、多部门共享的个人收支信息体系，且实名制下的个人工资收入一律通过银行来支付的情况下，社保金的征管与稽核必然大大简化并富有效率。因此，工资的货币化是社会保障缴款顺利、公正、高效征缴的前提条件。在我国的现实国情下，推进现行工资制度的货币化改革可通过实行职务消费的规范化、制度化和货币化，将非货币性奖金、福利、实物转化为货币性发放，完善价格体系，创建现代薪酬制度，完善劳动力市场，并进一步完善收支两条线管理制度，全面清理单位小金库，从制度上根除隐性收入等方面进行，从而切实为降低我国公民社会保障权实施的管理成本奠定坚实的基础。

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　　［１２］人力资源和社会保障部．２００７年全国社保情况公布查出６万人冒领１．８亿元［ＥＢ／ＯＬ］．（２００８－０６－１３）［２０１０－０６－０８］．ｈｔｔｐ：／／ｐｏｌｉｔｉｃｓ．ｐｅｏｐｌｅ．ｃｏｍ．ｃｎ／ＧＢ／１０２６／７３７５８０６．ｈｔｍｌ．

　　［１３］安顺市劳动和社会保障局．加强县（区）社会保险经办机构建设［ＥＢ／ＯＬ］．（２００８－１２－０５）［２０１０－０５－０７］．ｈｔｔｐ：／／ｇｚ．ｌｓｓ．ｇｏｖ．ｃｎ／ｇｚａｓ／２１８４２４５８１９２７４６９０５６／２００８１２０５／１９０９６４１．ｈｔｍｌ．

　　［１４］《社会保险经办机构能力建设研究》课题组．社会保险经办机构能力建设研究中期报告摘要（征求意见稿）［ＥＢ／ＯＬ］．（２００９－０５－２４）［２０１０－０７－０７］．ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗ．ｄｏｃｉｎ．ｃｏｍ／ｐ－２０３５０６７１．ｈｔｍｌ．

　　［１５］庞凤喜．开征社会保险税相关问题研究［Ｊ］．税务研究，２００３，（５）：５０—５４．

　　作者简介：庞凤喜（１９６２—），女，湖南湘潭人，中南财经政法大学财政税务学院教授，博士生导师。

社会保障的现实问题

　　一、社会保障的覆盖面还不是很大，有很多人的切身利益还不能通过社会保障，例如搬运工，环卫工，临时工，进城务工人员，虽然制度不断在变革在进步。但是要是完全健全的话还需等上相当长的一段时间。

　　二、社会保障立法滞后，法制不健全。

　　三、社会保险统筹层次较低，导致基金不能很好的调剂使用。如果统筹层次提高的话，抗风险能力等也会提高。统筹层次低带来的另一个比较显著的问题就是因为不符合社会保险的大数法则,基金的保障能力相对较弱。,社会保险覆盖人群只有达到一定数量后,基金的收入和支出才能保持相对稳定的态势,才能达到动态平衡。而统筹层次低会导致覆盖人群少,基金收入有限,给自身平衡带来很大的不确定因素,难以抵御风险。

　　四、养老金异地转移接续存在一定问题。我国的养老保险制度是在县级统筹的基础上发展起来的，并以城镇企业职工为重点，难以完全适应大规模流动状态，出现了一些劳动者特别是农民工因跨地区、跨城乡就业而养老保险权益得不到有效维护的问题。虽然已颁布实施了转移接续办法，但是实际操作起来还是有各种问题无法解决。

　　五、社会保障体系不完善，社会保障明显不足。比如说，存在着许多项目空白，监管方面也很欠缺，而且政府主导之外层次的社会保障未能有效推进。长期以来我国的社会保障制度是一种“低工资、高福利”由政府和企业“包”社会福利制度。福利水平虽然不能和欧洲福利国家相比，但在低水平上也几乎是“摇篮到坟墓”这在很大程度上消除了居民的后顾之忧，促进了消费需求的快速增长。但是，进入90年代中期以来，社会保障体制进入加速改革阶段，旧的福利制度被打破，新的社会保障体系还不完善，转轨期间出现的社会保障功能弱化对城镇居民消费产生了很大影响。因此，我们认为，社会保障制度不完善是影响我国当前消费需求不足的重要的原因。

　　六、责任模糊。包括，历史责任与现实责任分不清；政府责任边界不明晰；中央政府与地方政府责任未能明确。

社保基金条例颁布养老金投资制度渐完善

　　作为养老金结余资金唯一合法受托机构，全国社保基金理事会正在内部筹建多个部门，迎接地方养老金委托投资资金。

　　近日获悉，国务院将正式颁布《全国社会保障基金条例》(以下简称《条例》)。《条例》颁布后，将与《基本养老保险基金投资管理办法》一道成为养老金投资的制度和规范基础。

　　“《条例》于去年11月份公开征求意见，近期很快就会正式颁布，届时将进一步规范社保基金投资运营。”中国社会科学院世界社保研究中心主任郑秉文透露。

　　根据《国务院2015年立法工作计划》，《全国社会保障基金条例》被列为力争年内完成的项目之一。此举旨在规范全国社会保障基金的管理运营，在保证基金安全的前提下，实现保值增值。

　　《条例》由全国社保基金理事会、财政部、人力资源和社会保障部起草，去年11月26日，国务院法制办发布《全国社会保障基金条例(征求意见稿)》，随后面向社会各界进行了为期一个月的征求意见。

　　根据征求意见稿，《条例》旨在构建防范风险机制，明确基金的性质、用途、来源，调整全国社会保障基金理事会、投资管理人、托管人的权利义务关系，规范基金的管理运营，加强对基金的监督，保障基金在安全的前提下实现保值增值，确保老龄化高峰时期的社会保障支出。

　　《条例》明确基金可以在中国境内、外市场投资运营，科学配置经国务院批准的固定收益类、股票类和未上市股权类等资产。为了保证基金安全，保障基金在复杂多变的金融市场获得收益，国务院财政部门、国务院社会保险行政部门拟订投资运营办法，报国务院批准后施行。

　　目前全国社保基金理事会正在内部筹建多个部门，迎接地方养老金委托投资资金。

全国社保基金条例5月起施行 让社保入市有章可循

　　《全国社会保障基金条例》将于今年5月开始正式实施，这是全国社会保障基金成立16年来，首次以国务院条例级别明确其性质、定位、投资运营、监督、法律责任等。

　　《条例》对全国社保基金的地位进行了界定——是国家社会保障储备基金，由全国社会保障基金理事会(下称“理事会”)管理运营，由中央财政预算拨款、国有资本划转、基金投资收益和以国务院批准的其他方式筹集的资金构成，用于人口老龄化高峰时期的养老保险等社会保障支出的补充、调剂。理事会投资运营全国社保基金，应当坚持安全性、收益性和长期性原则，在国务院批准的固定收益类、股票类和未上市股权类等资产种类及其比例幅度内合理配置资产。

　　值得指出的是，与此前一直执行的《全国社保基金投资管理暂行办法》相比，《条例》增加了一项重要内容，即经国务院批准，理事会可以接受省级人民政府的委托管理运营社会保险基金(俗称“地方社保”);受托管理运营社会保险基金，按照国务院有关社会保险基金投资管理的规定执行。

　　上证报记者采访的专家指出，这意味着在现有广东、山东两地试点的基础上，各个省的社会保险基金或将陆续由理事会进行委托管理，为将来社会保险基金“入市”提供一个法律依据，也是社会保险全国统筹的过渡性办法。

　　明确全国社保基金法律地位

　　《条例》从性质、定位、投资运营、监督、法律责任等方面，对全国社保基金做了框架性的界定，目的在于规范其管理运营，加强对其监督。

　　国务院法制办相关负责人介绍，截至2015年12月底全国社保基金规模已达15085.92亿元。目前，我国已处于人口老龄化阶段，随着人口老龄化进程不断加剧，基金规模不断扩大，保障基金安全的任务越来越重，迫切需要强化对基金投资运营的管理和监督。

　　全国社保基金并不同于社会保险基金，而是由中央财政预算拨款、国有资本划转、基金投资收益和以国务院批准的其他方式筹集的资金构成。《条例》中界定，全国社保基金是国家社会保障储备基金，用于人口老龄化高峰时期的养老保险等社会保障支出的补充、调剂。国家根据人口老龄化趋势和经济社会发展状况，确定和调整其规模。

　　长期研究社会保障基金的武汉科技大学金融证券研究所所长董登新告诉记者，全国社保基金自2000年成立以来一直没有出台明确的法律法规，此前一直执行的是《全国社保基金投资管理暂行办法》，通过行政授权的方式来确定社保基金理事会负责管理运营，并没有对全国社保基金的法律地位进行界定和明确。在中国人民大学商法研究所所长刘俊海看来，此次颁布的《条例》是关于全国社保基金的“扛鼎大法”。

　　《条例》还对全国社保基金的管理运营进行规定，指出理事会投资运营全国社保基金，应当坚持安全性、收益性和长期性原则，在国务院批准的固定收益类、股票类和未上市股权类等资产种类及其比例幅度内合理配置资产。

　　而且，理事会制定全国社保基金的资产配置计划、确定重大投资项目，应当进行风险评估，并集体讨论决定。刘俊海认为，这种科学决策机制是对全国社保基金的保护，而且事后证明决策错误的话，应当有问责机制。

　　为未来社会保险基金入市提供法律依据

　　《条例》在附则中提出，经国务院批准，理事会可以接受省级人民政府的委托管理运营社会保险基金;受托管理运营社会保险基金，按照国务院有关社会保险基金投资管理的规定执行。

　　与此前一直执行的《全国社保基金投资管理暂行办法》相比，这是此次《条例》中新增的一条。董登新指出，这也意味着在现有广东、山东两地试点的基础上，各个省的社会保险基金将陆续由理事会进行委托管理，为将来社会保险基金入市提供一个立法依据。而且，在他看来，这会是一个普遍现象，是社会保险全国统筹的过渡性办法。

　　目前仅有广东、山东两省由理事会委托管理运营部分社会保险基金。理事会最新公布的数据显示，截至2015年底，广东和山东省委托资金1732.88亿元。

　　但是董登新指出，社会保险基金与全国社会保障基金因为资金来源性质不同，所以其资产配置并不能一样。尤其是地方社会保险基金的当年收支结余部分并不确定，所以要对股票类等高风险资产比重进行控制，更大的投资比例应该侧重于固定收益类资产。

　　此前颁布的相关办法中已经对这两类基金投资股票进行“区别对待”。《基本养老保险基金投资管理办法》中规定，投资股票、股票基金、混合基金、股票型养老金产品的比例，合计不得高于养老基金资产净值的30%。《全国社保基金投资管理暂行办法》中规定，划入全国社保基金的货币资产中，证券投资基金、股票投资的比例不得高于40%。

　　值得指出的是，作为全国社保基金的管理运营者，理事会的运营能力值得称赞。上述国务院法制办负责人介绍，自成立以来，全国社保基金累计投资收益额为7133.34亿元，年均投资收益率为8.82%，超过同期年均通货膨胀率6.47个百分点。

人社部：引导居民多缴早缴养老保险费

　　2015年，我国城乡居民养老保险平均缴费水平接近230元，参保人数比上年度增加365万人，下一步人社部门还将引导广大城乡居民多缴费，早参保。

　　据人社部统计，截至去年底，全国城乡居民养老保险参保人数达到50472万人，比上年增加365万人，其中60岁以上领取养老金人数达到14800万人。2015年全国基础养老金首次提高待遇标准，全国基础养老金最低标准由每人每月55元提高到70元，27个省份、2500多个县级政府在此基础上进一步提高。

　　人社部有关负责人介绍，去年我国城乡居民养老保险平均缴费水平接近230元，共有12个省份平均缴费水平超过200元。“相比增长较快的农民收入来说，城乡居民养老保险的参保缴费水平总体上增长幅度很小，下一步人社部门将引导广大城乡居民多缴费，早参保。”

　　此外，在3月24日至25日召开的全国社会保险局长座谈会上，人社部副部长游钧指出，社会保障发展的主要任务是：制度建设要“全”，覆盖范围要“广”，保障水平要“稳”。

　　人社部相关负责人还解释说，城乡居民养老保险参保人员达到退休年龄后领取的养老保险待遇，包括基础养老金和个人账户养老金。政府对符合领取待遇条件的参保人员，全额支付基础养老金，对长期缴费的，适当加发基础养老金。

　　这位负责人介绍，个人缴费和政府对参保人员的缴费补贴全部计入个人账户。参保人员自主选择档次缴费，个人缴费越多，享受的政府补贴越多。个人账户养老金的月计发标准，目前为个人账户全部储存额除以139。

　　“也就是说，个人账户积累额越多，参保人员达到退休年龄后领取的个人账户养老金也就越多。多缴养老保险费是划算的。”该负责人说，有些年轻人觉得，不用那么早参保缴费。有些参保的中年人觉得，已经缴满15年了，再缴下去并不划算，这些想法都不对。

　　焦点

　　将建养老金正常调整机制

　　“居民养老保险不能简单地从收了多少钱就发多少钱来看”，就缴费少是否未来养老金待遇会长期维持较低发放水平，人社部相关负责人表示，财政应形成稳定的投入，探索建立养老金正常调整机制。“作为政府主办的社会保险金，政府的责任是责无旁贷的。现在居民缴费很少，财政要形成稳定投入机制，养老金才能达到城乡老年人生活保障的作用。”

　　新京报记者了解到，目前成都市已经建立了居民养老金的正常调整机制，充分考虑在职人员工资增长、居民收入的增长还有物价因素，每两年调整一次。据人社部相关负责人透露，人社部正与财政部积极协商，未来将逐步提高城乡居民基础养老金标准。

国务院印发《全国社会保障基金条例》5月开始实施

　　第一章总则

　　第一条为了规范全国社会保障基金的管理运营，加强对全国社会保障基金的监督，在保证安全的前提下实现保值增值，根据《中华人民共和国社会保险法》，制定本条例。

　　第二条国家设立全国社会保障基金。

　　全国社会保障基金由中央财政预算拨款、国有资本划转、基金投资收益和以国务院批准的其他方式筹集的资金构成。

　　第三条全国社会保障基金是国家社会保障储备基金，用于人口老龄化高峰时期的养老保险等社会保障支出的补充、调剂。

　　第四条国家根据人口老龄化趋势和经济社会发展状况，确定和调整全国社会保障基金规模。

　　全国社会保障基金的筹集和使用方案，由国务院确定。

　　第五条国务院财政部门、国务院社会保险行政部门负责拟订全国社会保障基金的管理运营办法，报国务院批准后施行。

　　全国社会保障基金理事会负责全国社会保障基金的管理运营。

　　第二章全国社会保障基金的管理运营

　　第六条全国社会保障基金理事会应当审慎、稳健管理运营全国社会保障基金，按照国务院批准的比例在境内外市场投资运营全国社会保障基金。

　　全国社会保障基金理事会投资运营全国社会保障基金，应当坚持安全性、收益性和长期性原则，在国务院批准的固定收益类、股票类和未上市股权类等资产种类及其比例幅度内合理配置资产。

　　第七条全国社会保障基金理事会制定全国社会保障基金的资产配置计划、确定重大投资项目，应当进行风险评估，并集体讨论决定。

　　全国社会保障基金理事会应当制定风险管理和内部控制办法，在管理运营的各个环节对风险进行识别、衡量、评估、监测和应对，有效防范和控制风险。风险管理和内部控制办法应当报国务院财政部门、国务院社会保险行政部门备案。

　　全国社会保障基金理事会应当依法制定会计核算办法，并报国务院财政部门审核批准。

　　第八条全国社会保障基金理事会应当定期向国务院财政部门、国务院社会保险行政部门报告全国社会保障基金管理运营情况，提交财务会计报告。

　　第九条全国社会保障基金理事会可以将全国社会保障基金委托投资或者以国务院批准的其他方式投资。

　　第十条全国社会保障基金理事会将全国社会保障基金委托投资的，应当选择符合法定条件的专业投资管理机构、专业托管机构分别担任全国社会保障基金投资管理人、托管人。

　　全国社会保障基金理事会应当按照公开、公平、公正的原则选聘投资管理人、托管人，发布选聘信息、组织专家评审、集体讨论决定并公布选聘结果。

　　全国社会保障基金理事会应当制定投资管理人、托管人选聘办法，并报国务院财政部门、国务院社会保险行政部门备案。

　　第十一条全国社会保障基金理事会应当与聘任的投资管理人、托管人分别签订委托投资合同、托管合同，并报国务院财政部门、国务院社会保险行政部门、国务院外汇管理部门、国务院证券监督管理机构、国务院银行业监督管理机构备案。

　　第十二条全国社会保障基金理事会应当制定投资管理人、托管人考评办法，根据考评办法对投资管理人投资、托管人保管全国社会保障基金的情况进行考评。考评结果作为是否继续聘任的依据。

　　第十三条全国社会保障基金投资管理人履行下列职责：

　　(一)运用全国社会保障基金进行投资;

　　(二)按照规定提取全国社会保障基金投资管理风险准备金;

　　(三)向全国社会保障基金理事会报告投资情况;

　　(四)法律、行政法规和国务院有关部门规章规定的其他职责。

　　第十四条全国社会保障基金托管人履行下列职责：

　　(一)安全保管全国社会保障基金财产;

　　(二)按照托管合同的约定，根据全国社会保障基金投资管理人的投资指令，及时办理清算、交割事宜;

　　(三)按照规定和托管合同的约定，监督全国社会保障基金投资管理人的投资;

　　(四)执行全国社会保障基金理事会的指令，并报告托管情况;

　　(五)法律、行政法规和国务院有关部门规章规定的其他职责。

　　第十五条全国社会保障基金财产应当独立于全国社会保障基金理事会、投资管理人、托管人的固有财产，独立于投资管理人投资和托管人保管的其他财产。

　　第十六条全国社会保障基金投资管理人、托管人不得有下列行为：

　　(一)将全国社会保障基金财产混同于其他财产投资、保管;

　　(二)泄露因职务便利获取的全国社会保障基金未公开的信息，利用该信息从事或者明示、暗示他人从事相关交易活动;

　　(三)法律、行政法规和国务院有关部门规章禁止的其他行为。

　　第十七条全国社会保障基金按照国家规定享受税收优惠。

　　第三章全国社会保障基金的监督

　　第十八条国家建立健全全国社会保障基金监督制度。

　　任何单位和个人不得侵占、挪用或者违规投资运营全国社会保障基金。

　　第十九条国务院财政部门、国务院社会保险行政部门按照各自职责对全国社会保障基金的收支、管理和投资运营情况实施监督;发现存在问题的，应当依法处理;不属于本部门职责范围的，应当依法移送国务院外汇管理部门、国务院证券监督管理机构、国务院银行业监督管理机构等有关部门处理。

　　第二十条国务院外汇管理部门、国务院证券监督管理机构、国务院银行业监督管理机构按照各自职责对投资管理人投资、托管人保管全国社会保障基金情况实施监督;发现违法违规行为的，应当依法处理，并及时通知国务院财政部门、国务院社会保险行政部门。

　　第二十一条对全国社会保障基金境外投资管理人、托管人的监督，由国务院证券监督管理机构、国务院银行业监督管理机构按照与投资管理人、托管人所在国家或者地区有关监督管理机构签署的合作文件的规定执行。

　　第二十二条审计署应当对全国社会保障基金每年至少进行一次审计。审计结果应当向社会公布。

　　第二十三条全国社会保障基金理事会应当通过公开招标的方式选聘会计师事务所，对全国社会保障基金进行审计。

　　第二十四条全国社会保障基金理事会应当通过其官方网站、全国范围内发行的报纸每年向社会公布全国社会保障基金的收支、管理和投资运营情况，接受社会监督。

　　第四章法律责任

　　第二十五条全国社会保障基金境内投资管理人、托管人违反本条例第十六条、第十八条第二款规定的，由国务院证券监督管理机构、国务院银行业监督管理机构责令改正，没收违法所得，并处违法所得1倍以上5倍以下罚款;没有违法所得或者违法所得不足100万元的，并处10万元以上100万元以下罚款;对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予警告，暂停或者撤销有关从业资格，并处3万元以上30万元以下罚款;构成犯罪的，依法追究刑事责任。

　　第二十六条全国社会保障基金理事会违反本条例规定的，由国务院财政部门、国务院社会保险行政部门责令改正;对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分;构成犯罪的，依法追究刑事责任。

　　第二十七条国家工作人员在全国社会保障基金管理运营、监督工作中滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的，依法给予处分;构成犯罪的，依法追究刑事责任。

　　第二十八条违反本条例规定，给全国社会保障基金造成损失的，依法承担赔偿责任。

　　第五章附则

　　第二十九条经国务院批准，全国社会保障基金理事会可以接受省级人民政府的委托管理运营社会保险基金;受托管理运营社会保险基金，按照国务院有关社会保险基金投资管理的规定执行。

　　第三十条本条例自2016年5月1日起施行。

全国社保基金条例5月实施 6000亿资金或将驰援A股

　　《全国社会保障基金条例》日前正式公布，自5月1日起施行。这意味着，养老金借道社保入市迈出了重要一步。分析人士表示，根据去年颁布的管理办法，养老金资金投资股市上限为30%，将有6000亿元资金进入股市。

　　养老金入市迈出重要一步

　　《条例》明确，全国社保基金应在国务院批准的固定收益类、股票类和未上市股权类等资产种类及其比例幅度内，合理配置资产;允许全国社保基金理事会接受省级政府委托，管理运营社会保险基金。国务院法制办负责人表示，社会保险基金包括基本养老、基本医疗、工伤、失业、生育等五项保险基金。《条例》的颁布，意味着养老金借道社保入市迈出了重要一步。

　　华泰金融团队首席分析师罗毅认为，《条例》由国务院颁布，提升了社保基金规范运作的战略高度，为社保基金的投资运营提供了一个安全的出口，增强地方养老保险基金向中央归集的力度，避免地方分散投资的低效和盲目投资的风险，促进社保基金从短期集中管理运行过渡到中长期的多元化基金管理模式。近年广东、山东等省份已试点入市。广东省委托资金1000亿元，累计投资收益173亿元;2015年山东省委托的基本养老保险基金结余资金1000亿元。

　　前海开源基金执行总经理杨德龙表示，引导外部资金入市，是刘士余出任证监会主席之后最先的一个表态。推动养老金等长期资金入市、培育壮大机构投资者已成为发展多层次资本市场的一项重点任务。根据国务院去年发布的《基本养老保险基金投资管理办法》，基本养老基金投资股市的上限为30%。按养老金委托投资运营资金约2万亿元规模测试，最多约有6000亿元资金可入市。目前A股蓝筹股估值仍处于历史底部区域，正是长期资金入场的最好时机。长期资金入市，将是推动资本市场稳定、健康发展的重要保障。

　　社保基金更注重价值投资

　　随着上市公司年报逐步披露，社保2015年末持仓情况也逐渐曝光。截至3月28日，社保现身于216只个股前十大流通股东名单当中，合计持有股数为23.69亿股，市值达562.60亿元。这216只个股中，社保新进60只个股，增持51只个股。其中，社保新进持股数量排名靠前的个股有紫金矿业[-0.92% 资金 研报]，持有3999.99万股。社保新进个股占流通A股比例最高的是富临精工，占比达12.13%;社保增持股数最多的个股为北京城建[-2.34% 资金 研报]，增持股数为2892.78万股。

　　从上述数据来看，社保基金更注重公司的价值投资，标的的基本特征是低估值高分红，如其投资的公司，四成都出现了高分红，有些个股的股息率甚至超过了5%。

　　据一位管理社保基金的公募基金经理表示，基金经理在社保基金管理上的风格，会和平常管理专户或公募产品一脉相承，社保基金也鼓励管理人发挥各自优势。

　　信息时报记者在采访中了解到，社保基金目前的风格大多以稳健成长股为主，因为社保基金重视长期投资业绩，而成长股未来空间较大。

　　钱景财富CEO赵荣春表示，社保基金对于投资标的的选择一般较为长线，换手率低于一般的基金，投资者可关注一些社保金新进个股，或者社保基金进入之后还没启动的个股。

　　社保基金收益堪比巴菲特

　　从以往的历史数据来看，社保基金可是投资界的“神枪手”。公开资料显示，社保基金自2000年8月份建立到2014年末，年均投资收益率为8.36%，收益堪比巴菲特的同期表现。

　　而且社保基金表现非常稳定，回撤较小。2001年~2005年，上证指数[-1.28%]从2245点跌到998点的时期，社保基金依然实现了近3%的年化收益。而其后的10年，除了2008年出现亏损之外(当年亏损6.79%)，社保基金一直都实现正收益。

2016百亿社保基金入市

　　业界表示，尽管这笔投资属于每年常规新增投资，但划账的时间较往年稍稍提前，有可能是看好当下A股的投资机会。按照过往社保基金的投资风格，社保比较倾向于蓝筹和有业绩支撑的成长股。

　　目前全国社会保障基金境内委托管理人包括南方基金、博时基金、华夏基金、鹏华基金、长盛基金、嘉实基金、易方达基金、招商基金等18家。知情人透露，几家规模稍大的境内委托管理人均收到了几亿元不等的资金，这笔资金总规模大概有100亿资金左右，并且已于今日到账，明日即可入市。多位境内委托管理人的负责人称，由于社保规模不断扩大，社保每年都会在年初给委托管理人增加资金，这笔资金就属于每年的常规动作。尽管如此，今年这笔资金到账的时间比往年稍早。业界由此判断，不能排除社保基金认可目前点位下的投资机会。

　　目前全国社会保障基金境内委托管理人包括南方基金、博时基金、华夏基金、鹏华基金、长盛基金、嘉实基金、易方达基金、招商基金等18家。

　　知情人透露，几家规模稍大的境内委托管理人均收到了几亿元不等的资金，这笔资金总规模大概有100亿资金左右，并且已于今日到账，明日即可入市。

　　多位境内委托管理人的负责人称，由于社保规模不断扩大，社保每年都会在年初给委托管理人增加资金，这笔资金就属于每年的常规动作。

　　尽管如此，今年这笔资金到账的时间比往年稍早。业界由此判断，不能排除社保基金认可目前点位下的投资机会。

　　社保资金动向一直被高度关注

　　事实上，投资界如此关注社保资金的动向，一方面是因为社保资金规模巨大，截至2014年底，社保基金会管理的资产规模已经达到1.53万亿元，其中股票投资规模在数千亿。二是因为从历史上看，社保基金抄底和逃顶的投资能力较强，拥有良好的业绩记录。三是社保基金投资偏谨慎，出常规新增资金和赎回资金外，一般很少出手。

　　2015年5月公布的全国社会保障基金理事会基金年度报告显示，2014年末全国社保基金权益12407.97亿元，其中，累计财政性净拨入6552.67亿元，累计投资增值5855.30亿元(其中累计投资收益5134.67亿元，基金公积和报表折算差额合计720.63亿元)。

　　投资业绩数据(包含个人账户基金权益、广东委托资金权益)显示，2014年，基金权益投资收益额1424.60亿元，投资收益率11.69%。其中，已实现收益额883.84亿元(已实现收益率7.45%)，交易类资产公允价值变动额540.76亿元。基金自成立以来的年均投资收益率8.38%，累计投资收益额5611.95亿元。

　　尽管知情人士并未透露本次社保资金新增资金是否对委托管理人提出了投资方向要求，但按照过往社保基金的投资风格，社保比较倾向于蓝筹和有业绩支撑的成长股。

社会保障基金条例公布 可投资股票类等资产

　　《全国社会保障基金条例》已经2月3日国务院第122次常务会议通过，现予公布，该条例自2016年5月1日起施行。条例规定在国务院批准的固定收益类、股票类和未上市股权类等资产种类及其比例幅度内合理配置资产。

　　>>投资有啥规矩

　　投资坚持安全性长期性原则

　　条例明确了全国社会保障基金的管理运营要遵循的相关规定。其中包括，全国社会保障基金理事会应当审慎、稳健管理运营全国社会保障基金，按照国务院批准的比例在境内外市场投资运营全国社会保障基金。投资运营全国社会保障基金，应当坚持安全性、收益性和长期性原则，在国务院批准的固定收益类、股票类和未上市股权类等资产种类及其比例幅度内合理配置资产。

　　此外，全国社会保障基金理事会制订全国社会保障基金的资产配置计划、确定重大投资项目，应当进行风

　　险评估，并集体讨论决定。还应当制定风险管理和内部控制办法，在管理运营的各个环节对风险进行识别、衡量、评估、监测和应对，有效防范和控制风险。风险管理和内部控制办法应当报国务院财政部门、国务院社会保险行政部门备案。

　　>>管理人有何责任

　　违规者最高可罚5倍违法所得

　　按照条例规定，全国社会保障基金境内投资管理人、托管人违反相关规定的，由国务院证券监督管理机构、国务院银行业监督管理机构责令改正，没收违法所得，并处违法所得1倍以上5倍以下罚款;没有违法所得或者违法所得不足100万元的，并处10万元以上100万元以下罚款;对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予警告，暂停或者撤销有关从业资格，并处3万元以上30万元以下罚款;构成犯罪的，依法追究刑事责任。

　　条例规定，任何单位和个人不得侵占、挪用或者违规投资运营全国社会保障基金。国务院财政部门、国务院社会保险行政部门按照各自职责对全国社会保障基金的收支、管理和投资运营情况实施监督;发现存在问题的，应当依法处理;不属于本部门职责范围的，应当依法移送国务院外汇管理部门、国务院证券监督管理机构、国务院银行业监督管理机构等有关部门处理。

　　□背景链接

　　社会保障基金达15085亿

　　国务院法制办负责人介绍，2000年8月，经党中央批准，国务院设立全国社会保障基金，作为国家社会保障储备基金，用于我国人口老龄化高峰时期的养老保险等社会保障支出的补充、调剂，由全国社会保障基金理事会负责管理运营。16年来，通过财政拨款、国有资本划转等方式不断充实基金，加上投资收益，截至2015年12月底，全国社会保障基金规模已由设立时的200亿元发展到15085.92亿元，累计投资收益额为7133.34亿元，年均投资收益率为8.82%，超过同期年均通货膨胀率6.47个百分点。

　　□解读

　　与社会保险基金不是一回事

　　国务院法制办负责人表示，《条例》规定的全国社会保障基金与社会保险基金不是一个基金。全国社会保障基金是国家社会保障储备基金，由中央财政预算拨款、国有资本划转、基金投资收益和以国务院批准的其他方式筹集的资金构成，用于人口老龄化高峰时期的养老保险等社会保障支出的补充、调剂。在投资运营上，坚持安全性、收益性和长期性原则;由于短期内暂不发生支出，更适宜开展中长期投资。

　　社会保险基金是为了保障公民在年老、疾病、工伤、失业、生育等情况下获得物质帮助而建立的，主要由用人单位和个人缴费构成，包括基本养老保险基金、基本医疗保险基金、工伤保险基金、失业保险基金和生育保险基金，用于公民养老、医疗、工伤、失业、生育等各项社会保险待遇的当期发放。因此，社会保险基金对投资风险的控制要求更高，投资范围较窄，投资运营活动限定条件更多。国务院2015年8月印发的《基本养老保险基金投资管理办法》对基本养老保险基金的投资运营作了规范。

　　造成损失依法担责为条例亮点

　　武汉科技大学金融与证券研究所所长董登新分析认为，全国社会保障基金是国家社会保障储备基金，用于人口老龄化高峰时期的养老保险等社会保障支出的补充、调剂，事关重大。即将于5月1日生效的《全国社会保障基金条例》与此前颁布的《全国社会保障基金投资管理暂行办法》，为全国社会保障基金提供了一个完整的法治体系。

　　董登新强调，此次颁布的全国社会保障基金条例虽然只有简短的五章，但它明确了全国社会保障基金的性质、作用、运行管理、监督机制及法律责任。其中法律责任方面是一个亮点，未来如果出现违反相关条例规定，给全国社会保障基金造成损失的，也将依法承担赔偿责任。

　　或成为提振股市的一剂良药

　　108度资本创始人叶峰表示，条例5月1日施行，这是规范全国社会保障基金的管理运营，加强对全国社会保障基金的监督，在保证安全的前提下实现保值增值的一大举措。其中明确提出全国社会保障基金理事会应当审慎、稳健管理运营全国社会保障基金，按照国务院批准的比例在境内外市场投资运营全国社会保障基金。这对于提振股市应该是一剂良药。

　　叶峰表示，伴随着条例对于基金投资管理人、托管人等事项的进一步明确，对于整个市场的规范也起到关键的作用。以往投资者对于“风险可控”“多种投资方式”、“只是部分投资”等知识的了解的同时，更对把部分社会保障基金用来投入股市充满强烈期待。

全国社保基金条例5月1日起施行社保基金和养老金的区别

　　1、什么是社保基金

　　社保基金，又称为社会保障基金，是国家战略储备基金，是为了弥补未来养老金缺口设立。社保基金资金来源主要分为几个部分：中央财政拨入资金、国有股减持或转持所获资金和股权资产、经国务院批准以其他方式筹集的资金及基金投资收益。

　　社保基金细分下来，又有5大类，分别是社会保险基金、社会统筹基金、个人账户基金、企业补充保障基金、全国社会保障基金。

　　2、什么是养老金

　　中金网3月29日，养老金，又称为退休金，主要目的是为了保障职工退休后的基本生活需要，属于社会保险基金范围。主要分为机关事业单位人员退休养老金和企业人员退休养老金。

　　3、社保基金与养老金的区别

　　中金网3月29日，养老金只是社会保险基金其中之一。而社会保险基金，是指为了保障保险对象的社会保险待遇，按照国家法律、法规，由缴费单位和缴费个人分别按缴费基数的一定比例缴纳以及通过其他合法方式筹集的专项资金。社会保险基金是国家为举办社会保险事业而筹集的，用于支付劳动者因暂时或永久丧失劳动能力或劳动机会时所享受的保险金和津贴的资金。社会保险基金按照保险类型确定资金来源，逐步实行社会统筹。用人单位和劳动者必须依法参加社会保险，缴纳社会保险费。社会保险基金主要包含五大类，分别是：基本养老保险基金、基本医疗保险基金、工伤保险基金、失业保险基金和生育保险基金。

　　普通企业与个人缴纳的保险金，称为社会保险基金(养老金在社会保险基金范围)。保险基金中80%多是企业和个人交的五险，另外百分之十几来自政府补助。包括基本养老保险基金、基本医疗保险基金、工伤保险基金、失业保险基金和生育保险基金，用于公民养老、医疗、工伤、失业、生育等各项社会保险待遇的当期发放。因此，社会保险基金对投资风险的控制要求更高，投资范围较窄，投资运营活动限定条件更多。

　　两只基金的投资标的和投资范围不一样。社会保障基金可以通过委托第三方基金实现入市，境内境外的股市都可以，社会保险基金现在还不可以投资股市，社会保险基金只能用来购买国债、办理银行协议存款，其中绝大多数是银行存款。

　　投资标的和投资范围不一样。社保基金可以通过委托第三方基金实现入市，境内境外的股市都可以。但是养老金投资股市却有限制，据2015年8月国务院发布的《基本养老保险基金投资管理办法》，养老金可以用于投资股市，但是不得高于养老基金资产净值的30%。